——访财政部财政科学研究所副所长王朝才
要健全农业可持续发展投入保障体系，推动投资方向由生产领域向生产与生态并重转变，投资重点向保障国家粮食安全和主要农产品供给、推进农业可持续发展倾斜。
《全国农业可持续发展规划（2015—2030年）》（以下简称《规划》）明确提出：“要健全农业可持续发展投入保障体系，推动投资方向由生产领域向生产与生态并重转变，投资重点向保障国家粮食安全和主要农产品供给、推进农业可持续发展倾斜。”这为优化财政支农政策、提高政策效能、推进农业可持续发展提供了目标和方向。本刊记者就此独家专访了财政部财政科学研究所副所长王朝才。
推进农业可持续发展势在必行
本刊记者：在当前的经济社会发展阶段，出台这样一个《规划》，其背景是什么？有何重大意义？
王朝才：作为拥有世界人口总数18.84%的人口大国和拥有5000多年农业种植历史的农业大国，近年来，我国实施了一系列强农惠农富农政策，中央财政自2004年起开始实行农业生产的专项扶持政策，与之相应的是我国粮食生产实现“十一连增”，现代农业生产取得一定的成效。但是，正如《规划》中所言，我国农业生产在发展过程中也暴露出了一些问题，亟需解决。
首先，农业生产发展基础不扎实。我国作为人口大国、粮食生产大国和食品消费大国，拥有农业可持续发展的扎实基础非常必要。由于我国农业资源分布不均衡，农业设施投入、发展规模和进程不同。在我国农业发展过程中，土地可耕作资源退化、水利基础设施建设不足、南方省份机械现代化发展速度缓慢，农业投入问题机制没有得到有效解决。因此，我国农业生产可持续发展本身所面临着基础不牢的困境，要求我们对其制定可持续发展规划。
其次，食品安全、土地污染等问题日益受到国民关注。近年来，我国食品安全问题频发，化肥、农药的过度使用，农膜的回收低等，使得我国土地污染问题严重，日益受到国民关注。在此背景下，为了实现国家的和谐稳定，确需对保障我国食品安全、生态安全的建设采取一系列的措施。
第三，新时期现代农业不仅是食品供给问题，同时也是生态保护问题。在保护生态的前提下，发展农业，例如节水灌溉等，通过人们科学合理地耕种、放牧等，实现农业生产的可持续发展。这一目标的实现，也需要重新对我国农业生产进行新的规划。
中央财政助力可持续发展战略
本刊记者：近年来，中央财政持续加大投入，积极推进农业可持续发展。请您简要介绍一下这方面的情况好吗？
王朝才：根据中央决策部署，从2014年开始，财政部会同有关部门，完善政策措施，开展试点工作，重点从四方面支持实施农业可持续发展新战略。一是支持重金属污染耕地农业结构调整试点。在确保国家粮食安全的前提下，调整种植结构，采取修复、轮作、间作等措施，治理重金属污染耕地，降低种植强度。二是支持启动新一轮退耕还林。以“农民自愿、政府引导”为基本原则，将退耕范围严格限定在25度以上陡坡耕地和严重沙化耕地，并加强监测考核，完善相关配套政策。三是支持开展地下水超采综合治理试点。调整种植模式，加强水利建设，创新体制机制，严格控制超采。四是支持开展湿地生态效益补偿和退耕还湿试点，并安排湿地保护奖励资金，加强湿地保护与恢复，扩大湿地面积，增强湿地生态功能。
与此同时，中央财政还支持促进生态友好型农业发展。大力推进机械化深松整地和秸秆还田等综合利用，加快实施土壤有机质提升补贴项目，支持开展病虫害绿色防控和病死畜禽无害化处理。加大农业面源污染防治力度，支持高效肥和低残留农药使用、规模养殖场畜禽粪便资源化利用、新型农业经营主体使用有机肥、推广高标准农膜和残膜回收等试点。
财政支农政策尚需完善
本刊记者：2004年以来，我国开始实施大规模的强农惠农富农政策，通过增加对“三农”的投入，促进了农业发展和农民增收。但随着时间的推移，原来的财政支农政策也暴露出一些不足，需要进一步完善。您认为原来的财政支农政策有哪些不足之处？应该如何改进和完善？
王朝才：近年来，我国经济社会环境发生了比较大的变化，宏观经济进入新常态，农业规模化、专业化程度提高，新型农业经营主体快速发展，原来的财政支农政策也暴露出精准性不足、政策效能下降等问题，突出表现为：一是重点不够突出。财政支农资金的投资结构不合理，对生产性投入低而对非生产性投入高，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏足够的资金投入。二是资金渠道偏“散”，条块分割现象严重。目前，我国财政支农资金分散在多个部门，资金在各部委内部纵向转移。由于来源不同，管理权限不同，部门间沟通不畅。这种资金转移模式不利于监管，并且经常出现重复投入的现象。“撒芝麻盐”式的资金投入方式也极易造成资金使用摩擦与抵消效应，难以形成合力，继而降低使用效率。三是财政政策引导作用未发挥。由于财政与金融彼此割裂式单干支农格局致使财政支农杠杆效应未能有效发挥，财政支农效率低下。从历史数据看，在涉农资金上，中央财政投入占比与地方财政投入占比基本呈正相关，而自筹资金与银行贷款则与国家财政资金呈负相关。“单干式”财政支农模式加上其管理上的固有难题，不仅导致财政支农资金使用效率低下，而且无法充分发挥有效带动其他支农力量特别是金融机构积极参与支农的杠杆效应，造成改革以来其绩效不佳、难以为继的难堪局面。
改进和完善财政支农政策需从两方面发力：一方面，理顺政府间权责关系。在农业生产投入方面，要理顺中央与地方的权责关系。由于政府间事权责任不清晰，农业地区相对较穷，更不利于农业的发展。因此，要充分明确中央在农业投入方面的主体责任，通过投入带动农业主产区的发展。另一方面，资金投入要向下放权。由于我国原有的财政支农资金大多以专项资金的形式下发，从形式上制约了地方政府的积极性。因此，根据新预算法的要求，以一般转移为主，专项转移为辅，将财政资金的支配权更多地下放到农业生产大县。由县级政府因地制宜、合理支配农业财政资金，搞好农业基础建设，重点支持农业科技发展，尤其是科技成果转化。
五大领域将加大财政投入
本刊记者：根据《规划》，未来一个时期，将重点推进和完成五项主要任务。这是否意味着财政支农政策今后要从五个方面加大投入？
王朝才：《规划》对重点任务进行了明确的界定，分别从优化发展布局稳定提升农业产能，保护耕地资源促进农田永续利用，节约高效用水保障农业用水安全，治理环境污染改善农业农村环境和修复农业生态提升生态功能等五个方面进行具体规划，这也标志着财政支农政策今后要从五个方面加大投入力度。
按照差异化的施政理念，《规划》在区域布局篇中，又把全国重点区域分为优化发展区、适度发展区和保护发展区，并在每个区域内做了进一步划分，对每个区域可持续发展的重点目标、任务进行明确；还提出了水土资源保护工程、农业农村环境治理工程、农业生态保护修复工程和试验示范工程四项重大工程。这些是今后财政支农政策改革的重要信号，也将成为财政支农重点投入的领域。
本刊记者：《规划》明确提出，要健全农业可持续发展投入保障体系，推动投资方向由生产领域向生产与生态并重转变。这意味着财政支农政策将会随之调整。请您谈谈这方面的看法，具体该如何调整？
王朝才：财政政策将改变资金的扶持方向，按照《规划》的要求，侧重于生态与生产并重的生态农业、循环农业，投资重点向保障粮食安全和主要农产品供给、推进农业可持续发展倾斜。整合专项资金，提高资金使用效率，加强财政资金的绩效评价。在资金的支出方面，要优先支持秸秆还田、深耕深松、生物炭改良土壤、积造施用有机肥、种植绿肥；支持推广使用高标准农膜，开展农膜和农药包装废弃物回收再利用等提高农业生态可持续发展的项目。
同时，要加强水利设施建设，发展节水工程基础建设，从有利于农业生产方式转向有利于生态方向发展。国家财政支出、固定资产投资、土地出让收入都要优先投向农业农村基础设施建设，推进大中型灌区续建配套和节水改造，加快末级渠系建设，解决“最后一公里”问题。继续增加预算内固定资产投资和农业综合开发、农村土地整治投入，安排中长期政策性贷款，有计划分片推进中低产田改造，加快推进基本农田改造工程。
构建多元化投入机制
本刊记者：在推动我国农业发展方式转变、实现对资源和生态的保护过程中，需要巨大的资金投入。而在当前新常态下，国家财力有限，完全依靠财政的思路难以维系。请您谈谈破解资金难题的路径。
王朝才：《规划》提出，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，鼓励引导金融资本、社会资本投向农业资源利用、环境治理和生态保护等领域，构建多元化投入机制。完善财政等激励政策，落实税收政策，推行第三方运行管理、政府购买服务、成立农村环保合作社等方式，引导各方力量投向农村资源环境保护领域。将农业环境问题治理列入利用外资、发行企业债券的重点领域，扩大资金来源渠道。
破解资金难题，具体来说有四条路径：一是积极发挥农业财政资金引导作用。政府要加强与金融机构的沟通与合作，撬动更多金融资本投入到农业生态可持续发展上。探索通过贷款贴息等方式，撬动金融资本投入的具体政策措施。二是创新筹资模式，发展农村合作金融。建立筹资机制，将农民手头资金留在农村，例如合作金融等。加快新型农村合作金融组织建设，做到信息对称，根据金融消费者需求，实现灵活、快捷服务。三是推行PPP模式。在农田基础水利设施等项目中，挑选有代表性，具有示范意义的项目，可适当增加财政资金占比，给予社会资本一定利益保障，保障公共基础设施建设的资金需求。四是加速土地流转，支持国有土地使用权出让。鼓励各地区加快农村土地流转，吸引社会资本投入形成规模化经营。国家从资金扶持和税收减免上给予一定的支持，提高农村土地的使用效率和机械化率，提高资金使用绩效。■
