财政部农业综合开发办公室主任  王建国

　　2010年是农业综合开发发展历程上不平凡的一年。一年来，农业综合开发贯彻落实中央“三农”方针政策，在党中央、国务院领导的关心下，在地方党委、政府以及联席会议各成员单位的大力支持下，按照财政部党组的部署和要求，紧紧围绕夯实农业发展基础、推进农业现代化这一中心，加快中低产田改造、大力建设高标准农田，不断加强和改善农业生产条件，提高粮食综合生产能力；继续推进农业产业化经营，支持现代农业产业体系建设，带动农民增收；调整完善政策，加强制度建设，大力推进农业综合开发科学化精细化管理；积极开展调查研究，推进机制创新，圆满地完成了各项任务。

　　一、加大投入力度，调整完善投入政策

　　2010年，中央财政预算安排农业综合开发资金190亿元，比上年增加25亿元，增长了15.2％，高出当年中央财政用于“三农”支出平均增长幅度2.4个百分点；继续组织实施利用世行贷款农业科技等项目，积极申请利用世行贷款可持续发展农业项目、利用亚行贷款农业综合开发项目，当年实际利用外资折合人民币2.57亿元。同时，充分发挥中央财政资金的引导作用，吸引地方财政、农民群众、龙头企业、金融机构等多渠道加大投入。全年共计投入农业综合开发资金491.53亿元，其中中央财政资金192.57亿元（包含利用外资），带动地方财政配套投入106.26亿元，引导农民筹资投劳和吸引银行贷款、企业自筹资金192.70亿元（不含通过财政贴息“撬动”的银行贷款）。农业综合开发投入已经成为提高我国粮食综合生产能力、推进现代农业发展一支不可替代的重要力量。

　　在加大投入的同时，国家农发办还针对地方财政配套、农民筹资投劳和有偿资金管理等问题，实事求是地调整和完善了投入政策。

　　一是调整地方财政配套比例。针对粮食主产区特别是产粮大县财政困难的状况，为调动地方政府抓粮的积极性，加大对粮食主产区的支持力度，中央财政决定从2011年起，较大幅度降低大部分粮食主产区地方财政农业综合开发资金的配套比例。经过调整，全国中央财政资金与地方财政资金的总体配套比例由1：0.53降低到了1:0.48，其中粮食主产区由1：0.49降低到1：0.41。同时，对纳入《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》（以下简称《千亿斤规划》））的800个产粮大县，明确取消其县级财政配套任务；取消产粮大县配套任务后相应减少的配套资金，由省级财政承担。同时明确从2010年起，自然灾害损毁工程修复项目补助资金不再硬性要求地方按规定比例落实配套资金。据初步测算，由于配套比例的降低，2011年13个粮食主产区的地方财政将相应减少配套资金9亿元，将有效地缓解粮食主产区财政配套压力，进一步调动这些地区以及产粮大县重农抓粮的积极性。

　　二是调整农民筹资投劳比例。针对农村青壮年劳动力外出务工致使筹资投劳难度不断加大的现状，为确保在大规模建设高标准农田的同时不增加农民负担，国家农发办在2009年已将筹资投劳比例降低10%的基础上，决定从2011年起，将按照“区分区域、区别对待”的原则，较大幅度地降低土地治理项目农民筹资投劳比例，把中央财政资金与农民筹资投劳全国平均比例由现行的1：0.4调整为1:0.13，其中大部分地区调整为1：0.1。同时，明确对农业综合开发自然灾害损毁工程修复项目的农民筹资投劳比例不再作硬性要求。这样调整，将有效减轻农民群众筹资投劳的额度，在兼顾农民群众利益的同时，确保农业综合开发项目的有效实施。

　　三是及时核销财政有偿资金呆账。虽然财政部已从2009年起取消了中央财政农业综合开发有偿资金，但2009年以前投入产业化经营项目的有偿资金仍需逐年回收，特别是有的项目因受灾害影响而发生的呆账需要适时予以核销或延期归还。为做好有偿资金呆账核销和延期还款工作，2010年国家农发办根据有关规定，组织对各地申报的呆账核销和延期还款项目进行了认真审核，共计核销呆账1.8亿元，确定延期还款2亿元，实事求是地解决了部分有偿资金债务历史遗留问题，有效地缓解了农业综合开发有偿资金债务风险。

　　二、贯彻落实“两个聚焦”，打造全国粮食核心产区

　　2010年，国家农发办认真贯彻落实回良玉副总理在全国农业综合开发工作会议上提出的“资金安排要向高标准农田建设聚焦，项目布局要向粮食主产区聚焦”(以下简称“两个聚焦”)的要求，以粮食主产区为重点，加快中低产田改造，大规模开展高标准农田示范工程建设，努力提高高产粮田比重，集中打造全国粮食核心产区。

　　一是合理调整开发县布局。将29个纳入《千亿斤规划》但尚未列入农业综合开发范围的产粮大县，以及19个符合政策条件且积极性高的农业大县纳入农业综合开发范围。这样，纳入《千亿斤规划》的800个产粮大县，全部纳入了农业综合开发范围，从而使农业综合开发县的布局更加趋于合理，直接加大了对粮食主产区的支持力度。

　　二是以粮食主产区为重点，着力加强中低产田改造、建设高标准农田。首先，资金投入向粮食主产区倾斜。当年中央财政农业综合开发资金的63.88％以上安排用于农业主产区。同时，鼓励各省（区、市）适当集中资金，加大对本地区产粮大县的扶持力度。其次，资金和项目安排向中低产田改造、建设高标准农田倾斜。2010年，安排中低产田改造项目和高标准农田示范工程建设项目资金266.73亿元（其中中央财政资金134.22亿元），在全国改造中低产田、建设高标准农田2411.72万亩（含建设高标准农田示范工程525.13万亩）。同时，大幅度提高中低产田改造亩投资标准，以确保改造后的大部分田地都能基本建成高标准农田。第三，大规模开展了高标准农田示范工程建设。按照“资金安排向高标准农田建设聚焦”的要求，将2010年中央财政新增农业综合开发资金绝大部分用于支持高标准农田示范工程建设，安排财政资金63.27亿元，比2009年增长43.35亿元，在13个粮食主产区新启动实施了169个高标准农田示范工程建设项目，加上2009年已实施的121个，项目总数达到了290个，对全国高标准农田建设起到了重要示范和带动作用。上述项目建成后，预计可新增粮食生产能力31.12亿公斤、棉花生产能力0.41亿公斤、油料生产能力1.57亿公斤，糖料生产能力4.39亿公斤，为实现全国粮食连续7年增产，保障国家粮食安全和维持物价稳定作出了重要贡献。同时，通过项目实施，项目区粮田亩均增产粮食近130公斤，由此可直接带动农民亩均增加收入250元左右。

　　三是大力加强中型灌区节水配套改造。安排中央财政农业综合开发资金8.76亿元（含地方切块安排资金），立项扶持了206个中型灌区节水配套改造项目。其中：支持已立项续建项目127个，启动新建项目79个。这些项目建成后，预计可新增灌溉面积262.4万亩，改善灌溉面积660.5万亩，既为项目区农业生产提供可靠水源保障，又为节约水资源、提高用水效率等发挥了明显示范带动作用。

　　四是继续支持生态综合治理项目建设。将生态综合治理资金集中向生态脆弱或丘陵山区倾斜，因地制宜开展生态综合整治。2010年在全国投入生态综合治理资金14.79亿元（其中中央财政资金6.94亿元），安排了266个生态综合治理项目，改良草（原）场192.61万亩，治理区域小生态环境95.46万亩，治理沙化土地13.14万亩，有效地改善了项目区外部环境，为提高土地治理效果，走可持续发展道路提供了可靠的生态保护屏障。

　　三、积极支持农业产业化发展，促进农业增效和农民增收

　　2010年，农业综合开发继续大力支持农业产业化发展，全年安排产业化经营项目中央财政资金28.3亿元（不含部门项目产业化经营项目资金）。其中16.9亿元通过财政补助方式，用于扶持农民专业合作社和龙头企业等，立项扶持项目2091个；11.4亿元通过贷款贴息方式，扶持了1797个贴息项目，由此撬动各类金融机构贷款465.6亿元。这些项目建成后,将有效新增肉禽蛋奶、蔬菜水果等农副产品的生产、加工和储运能力，有力促进农业增效和农民增收。据统计，2010年仅财政补助项目的直接受益农户就达556万户，这些农户人均可增收787元；新增就业61万人，其中新增农村劳动力就业43万人。

　　一是调整产业化经营项目扶持政策。加大贷款贴息力度，鼓励企业利用金融资本做大做强产业。特别是结合农业综合开发按项目管理的特点，鼓励并优先对固定资产贷款进行贴息，明确规定2010年中央财政贴息资金30%以上要用于固定资产贷款贴息。从执行情况看，当年34％的贴息资金用于了固定资产贷款贴息，比上年提高20个百分点。同时，加强与金融部门合作，经报国务院领导同意，增加中国农业发展银行为国家农业综合开发联席会议成员单位，并与其联合下发了《关于落实农业产业化经营贷款贴息项目的实施意见》，进一步明确双方合作选项的政策程序。

　　二是完善财政补助项目政策。为更好地体现扶大扶强，避免撒“胡椒面”，把财政补助项目中的重点项目和一般项目中央财政补助资金比例，由原来的4：6调整为6：4，提高了重点项目的比重。同时，加大对农民专业合作社的扶持力度，规定20%以上的中央财政补助项目资金要用于扶持农民专业合作社申报的项目。从执行情况看，2010年财政补助项目的中央财政资金，用于重点项目的占到了62%；用于农民专业合作社项目的占到了20.5%。

　　三是强化产业化经营项目管理。首先，针对评审权下放后，省级农发机构的管理权限明显增大的情况，加强后续制度跟进。出台了《关于完善产业化经营项目年度实施计划调整、变更、终止处理程序的意见》，以防止地方随意调整、变更或终止项目。其次，加强对地方评审项目的审核和抽查。组织专家对所有贷款贴息项目进行了审核；对财政补助项目，按照一定比例组织专家进行抽查，凡抽查不合格的项目，一律不予立项。第三，针对审计署在专项审计中发现的问题，着手布置对2009、2010年已批复和已备案的项目进行全面复查，有问题早发现早解决，以防患于未然。

　　四是积极开展创新扶持方式的试点。在江西省九江县开展了信贷担保试点，通过财政补助的方式鼓励龙头企业建立担保基金，由银行向企业的关联农户发放贷款，解决农户“融资难”问题。通过这一试点，财政补助项目就由扶持企业变为了扶持产业，由吸引企业资金变为吸引银行资金，充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用。在江苏省开展了财政补助项目“先建后补”试点，凡经立项批复的财政补助项目，均实行项目单位先建设，经验收合格、审计合格后再报账，以防止企业套取资金，保障财政资金安全。

　　四、做好部门项目，充分发挥示范带动作用

　　加强与有关部门的合作，一方面发挥部门的行业特点和技术优势，一方面提高财政部门管理资金和落实配套的积极性，通过部门联动，有力地推动了部门项目的实施。2010年，农业综合开发共计投入中央财政资金17.51亿元用于部门项目建设。

　　一是加快了中型灌区节水配套改造步伐。安排水利部中型灌区节水配套改造项目中央财政资金5.93亿元，除完成2009年立项的92个中型灌区节水改造项目续建投资外，还启动了50个新立项中型灌区节水改造项目。

　　二是东北黑土区水土流失重点治理工程取得阶段性成果。以保持水土、治理土地为基础，以治理坡耕地水土流失和危害耕地的侵蚀沟为重点，以小流域为单元，水土田林路村统一规划，综合治理，从2008年起，每年投入中央财政资金1.2亿元，连续投入3年，扶持了31个项目区建设，共有效治理黑土区水土流失面积2750平方公里，保护黑土地6000平方公里。

　　三是适时启动了陕甘宁地区水土流失综合治理项目。在甘肃中东部、宁夏南部山区和陕西渭河流域，集中开展坡耕地水土流失综合治理。项目一定三年，从2010年起每年投入中央财政资金1亿元，扶持这些地区的34个项目区进行水土流失综合治理。

　　四是加大对新型合作示范项目投入力度。共投入中央财政资金8000万元，扶持供销合作社开展种植、养殖和加工流通项目150个。

　　五是加大了对马铃薯种薯扩繁的支持力度。投入中央财政资金9000万元，扶持了33个马铃薯脱毒种薯扩繁基地项目。

　　六是大力扶持木本食用油料发展。投入中央财政资金7760万元，其中6000万元用于扶持了74个油茶低产林改造项目建设。

　　通过这些项目的实施，对示范和服务地方农业综合开发项目、改善农业基础设施和农业生态环境、促进项目区良种良法推广、提高项目区科技含量、引导农业结构调整和增加农民收入等都起到了积极作用。

　　五、注重依法行政依法理财，不断提高农业综合开发管理水平

　　为适应下放项目审批权限后的工作要求，国家农发办采取有力措施，加强政策研究和监督检查工作，2009年下半年，结合内设机构调整，新成立了制度研究处、监督检查处。2010年以来，围绕制度建设和监督检查工作，国家农发办投入了大量的工作精力，努力推进农业综合开发科学化精细化管理，在加强依法行政依法理财方面取得了明显成效。在2010年10月召开的“全国财政系统依法行政依法理财工作座谈会”上国家农发办作了书面经验交流，引起了良好的反响。

　　一是初步构建起了农发制度框架体系。2009年12月，国务院办公厅转发了《财政部关于加强农业综合开发工作的若干意见》，这个文件成为指导新时期农业综合开发工作的纲领性文件。2010年，针对农发政策调整大、原有《资金和项目管理办法》（财政部第29号令）许多规定明显滞后的情况，国家农发办与条法司一起对部分条款作了相应修改，经财政部部务会议审议通过后，以第60号令发布了《财政部关于修改<国家农业综合开发资金和项目管理办法>的决定》，有力地推动了农业综合开发工作的法制化、规范化进程。同时，国家农发办还开始着手起草《农业综合开发条例》，并且列入了财政部2010年的立法工作调研计划。通过这几项制度建设，可以在部门规章、国务院办公厅规范性文件、行政法规等不同层级上形成呼应，搭建起农业综合开发政策制度的大框架。

　　近一段时间来，国家农发办结合新修订的《资金和项目管理办法》，明显加快了相关配套制度的制定和修订工作。制定了《关于加强和规范农业综合开发项目评审工作的指导意见》和《关于规范部门项目申报和评审工作的通知》，加强对地方和部门项目评审工作的业务指导，确保立项质量。修改形成了《农业综合开发资金违规违纪行为处理办法（讨论稿）》、《国家农业综合开发县管理办法（讨论稿）》，起草了《国家农业综合开发综合检查办法（讨论稿）》等几个文件，待提交这次座谈会讨论并作进一步完善后印发。下一步，还将结合具体工作，抓紧制订、修改和完善相关制度文件，以形成一个“框架合理、政策配套、措施完善”的农业综合开发政策制度体系。

　　二是大力加强监督检查工作。首先，针对以往监督检查力度不够等问题，在修订《资金和项目管理办法》时，对监督检查管理方式进行了改革，取消了每三年进行一次的农业综合开发验收考评，调整为每年开展一次综合检查。综合检查作为国家农发办的重要监管手段，对于督促各级农发机构加强资金和项目科学化精细化管理，确保资金使用绩效和项目建设质量，全面提高农业综合开发工作水平，都具有十分重要的意义。2010年是全面开展综合检查工作的第一年。考虑到2009年底，审计署已对18个省（区、市）进行了专项审计，因此，2010年的综合检查仅对其余的16个省级单位进行了检查，以确保综合检查不留死角。其次，加大抽查开发县比例。对16个省（区、市、兵团、农垦）均按开发县总数10％的比例确定抽查县，因此2010年的综合检查抽查了70个开发县（市、区、农团场），占16个省级单位开发县总数的11.53％。第三，进一步改进检查方式。采取以委托社会中介机构为主的检查方式，从公开招标选定的社会中介机构中，选择经过多次培训和工作质量好的，由其自行组织检查小组，实施独立检查，并对检查结果负责，以保证检查结果的客观公正。第四，加强专项检查。对由中央有关部门负责组织实施的2007-2008年农业综合开发部门项目进行了专项检查；对“先建后补”中型灌区节水配套改造项目、恢复开发县等，组织进行了实地核查。第五，高度重视检查结果。综合检查工作结束后，国家农发办所有办领导都分别听取了各检查组的汇报，针对各地存在的问题，从制度层面进行深入分析，为进一步完善有关政策规定、提高资金和项目管理水平奠定了基础。

　　三是大力推进资金和项目科学化精细化管理。在资金管理方面，采取“综合因素法”，按照“基础资源”、“工作质量”等因素对中央财政农业综合开发资金进行分配，并把“工作质量”因素的权重提高到60％，使资金分配进一步向工作质量好的地区倾斜。切实加快中央财政农发资金支出进度，把精细化管理的理念贯穿到预算执行的全过程：提前下达存量资金指标，年初上报项目计划，计划一经批复或确认、24小时办结拨款文件，督促地方抓好支出进度。正是通过这些措施，2010年3月底前国家农发办就将绝大部分中央本级支出预算下达完毕，6月底前将绝大部分中央补助地方支出预算下达完毕，无论是中央还是地方农业综合开发资金的支出进度，在财政部逐月汇总的全国“三农”支出进度表中一直名列前茅，成为财政支农资金管理中的一个突出“亮点”。在项目管理方面，加强土地治理项目管理，严格审查和批复土地治理项目计划；公开发布产业化经营项目申报指南，实行公开选项；改进评审方式，采取专家“组团”对由国家农发办负责评审的重点土地治理项目进行评审，提高评审效率和质量；对部分项目还尝试采用《国家农业综合开发土地治理项目评审参考指标体系》进行评审，凡是不符合“规划条件”、“水土资源条件”、“群众意愿条件”、“农民受益条件”、“组织保障条件”等6个准入性指标之一的“一票否决”，对于统一评审尺度起到了很好的规范作用。在业务培训方面，举办省级农发办主任培训班、产业化经营项目管理培训班等，加大政策法规培训力度，提高管理人员的能力和水平，为实现管理工作的规范化、科学化、精细化奠定了坚实基础。

　　六、加强调查研究，推进机制创新

　　一是深入基层，开展调查研究。2008年，经李克强副总理批示同意，中央财政连续两年通过农业综合开发和扶贫开发各安排专项资金，并实行特殊的农业综合开发政策，扶持恩施州发展。2010年3月，国家农发办组织人员再次前往恩施州进行调研。从调研情况看，农业综合开发支持恩施州突出发展优势特色农产品生产、突出扶持壮大农产品加工龙头企业、突出加快良种繁育推广，取得了显著成效，初步探索出农业综合开发扶持民族贫困地区经济发展的有效途径。调研后，国家农发办提出在2010年和2011年两年内，继续对恩施州在政策和资金投入方面加大扶持力度，开展政策创新试点。根据调研形成的报告呈报李克强副总理，李克强副总理批示：“请继续抓好落实”。

　　2010年8月，与国务院办公厅秘书二局一起，联合赴河南和安徽两省就高标准农田建设情况进行了调研，形成的调研报告集中反映了近年来农业综合开发建设高标准农田取得的成效和主要做法，以及面临的困难和问题，提出相应政策建议。调研报告以国务院办公厅秘书二局的名义呈报回良玉副总理。回副总理在报告上批示：“加快高标准农田建设是发展现代农业的基础条件，是提高农业综合生产能力的重点。国家农业综合开发资金向高标准农田建设和粮食主产区聚焦，显著提升了土地的产出率，有力促进了农民增收。此调研报告客观反映了这些年来高标准农田建设取得的成绩和面临的问题，提出的政策建议请财政部认真研究，进一步加大资金投入力度，不断完善农业综合开发机制。”此外，国家农发办还开展了“土地治理项目分区域扶持政策”、“农业综合开发与土地整理项目比较效益分析”等课题研究工作。

　　二是注重成果应用，推进机制创新。与国务院研究室一起，开展了“利用金融资本实施土地治理项目”调研，以国务院研究室名义向回良玉副总理呈报了调研报告，回副总理批示请财政部分管领导阅研。根据这次调研形成的政策措施，待征求意见作进一步完善后，力争2011年能在农垦系统先行开展试点。开展了“推进土地治理与产业化经营两类项目有机结合试点建设”的调研，在此基础上初步起草了关于进一步推进两类项目有机结合的指导意见，将于近期征求地方意见。开展了“完善产业化经营项目扶持方式和管理模式”的调研，提出了“财政补助项目主要扶持农民专业合作社、龙头企业更多采取贷款贴息扶持方式”的改革思路，已经被充分吸收进2011年的产业化经营项目申报指南。组织开展了“加强和规范农业综合开发项目评审工作课题”研究，形成了相关课题报告，并制订出了土地治理项目、产业化经营项目的评审参考指标体系，这两套评审参考指标体系在2011年召开的全国评审工作座谈会讨论完善后，将在今后的项目评审中开始使用。

　　总之，2010年全国各级财政部门和农发机构团结奋进、扎实工作、狠抓落实，通过全方位地加大投入、强化管理、创新机制和转变作风，农业综合开发工作开创了新局面。一年来，胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理等领导同志都曾多次到项目区视察，对农业综合开发工作给予了充分肯定。财政部党组对农业综合开发工作十分重视，召开部务会议审议农业综合开发制度。谢旭人部长多次轻车简从到农发项目区调研，在2010年11月24日召开的财政部部内涉农资金整合和统筹联席会议上，谢部长充分肯定了农业综合开发在整合资金统筹支持农业和农村发展方面发挥的重要作用。应该说，一年来，农业综合开发的工作环境更加有利，工作水平不断提高，改革的成效已经显现。农业综合开发工作出现的新局面，不仅为支持国家连续7年粮食增产和农民持续增收作出了重要贡献，而且也标志着农业综合开发事业在迈向新辉煌的历程中走出了坚实步伐！这些成绩的取得，离不开党中央、国务院领导的关心和重视，离不开地方党委、政府与联席会议各成员单位的支持和帮助，更是农发战线同志们奋斗拼搏、无私奉献的结果，凝聚着大家的心血和汗水！在此，我代表国家农发办对长期以来关心、关怀和理解、支持农业综合开发工作的的各级领导和所有同志，表示最衷心的感谢！

　　在肯定成绩的同时，也必须清醒地看到，农业综合开发工作也存在很多不容忽视的问题，如农业综合开发投入和需求之间的矛盾依然突出；在实行下放评审权等改革后，有些地方管理举措还跟不上；个别地方在执行政策中还有很大随意性，甚至资金和项目管理存在严重违规违纪问题；干部队伍建设还有待进一步加强，等等。对此，我们必须高度重视，在今后工作中积极研究针对性措施，努力加以解决。

（本文为作者2010年12月7日在全国农业综合开发“十二五”工作思路座谈会暨

省级农发办主任培训班上的讲话摘要）